火災後的香格宿霧裡拉街道資料圖片
  城市擁堵,打算收取擁堵費;地鐵人多,要提高地鐵票價;空氣污染,想征竹北買屋收空氣污染費……,收費似乎成瞭解決問題的萬能鑰匙。1月11日,雲南香格裡拉獨克宗古城發生火災;1月25日,貴州定遠報京侗寨發生火災,古城保護問題引起人們關註。雲南大理相關部門最近表示,將學習麗江古城收取維護費的經驗,考慮古城收費問題。
  收費不是萬能關鍵字行銷鑰匙
  收取古城維護費能解決古城安全隱患問題嗎?廣東省暨南大學法學院院長朱義坤教授說,麗江2001年開始征收古城維護費。為什麼要征收這一費用,據當地政府說,古城的環境衛生、消防治安等日常婚禮道具開支,一年下來就得上千萬。麗江是經濟欠發達地區,財政收入少,征收費用可以更好地保護和管理古城。於是,從2001年起,來麗江的游客每人將被征收80元的古城維護費。
  不過,朱義坤認為,收取古城維護費與解決古城安全隱患問題不能劃等號。2013年3月11日,麗江古城光義街現文巷突發火災,持續燃燒達3個小時,燒毀民房107間,過火面積2243.46平方米。並且,這不是麗江第一次發生火災。2009記憶體年3月31日,古城南門新疆飯店發生火災;2010年2月13日,麗江印象古城文苑發生火災;2012年2月22日,古城區大研街道辦事處五一社區興仁上段發生火災,均為麗江古城防火敲響警鐘。朱義坤說,如果古城所在地政府將徵來的維護費用來彌補資金不足、購買設備、增加人力、強化管理,對消除安全隱患不無作用。但是,這些費用是否都用來維護古城公眾存疑。退一步說,就算這些費用全部用來防範火災,也不一定就能避免火災發生,因為防火靠的不光是經費,還有管理。
  維護費來源法律早有規定
  關於古城維護費的來源問題,其實法律早有規定。朱義坤說,從資金保障看,我國文物保護法規定,“國有博物館、紀念館、文物保護單位等事業性收入,專門用於文物保護,任何單位或者個人不得侵占、挪用”。2002年修改後文物保護法為了保障類似古城這樣不能移動文物的經費來源,新增規定:“縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃,所需經費列入本級財政預算。國家用於文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加。”即除了將文物保障經費列入本級財政預算外,文物保護的財政經費不應停留在原有水平,而應隨著財政收入的增長而增長。為了拓寬資金來源,文物保護法還鼓勵社會力量設立文物保護社會基金,並對基金的用途作了規定,即第10條規定,國家鼓勵通過捐贈等方式設立文物保護社會基金,專門用於文物保護,任何單位或者個人不得侵占、挪用。“可見,古城維護的費用問題,法律早有規定,古城所在地政府不能因為自己一遇到資金困難,就想征收費用,動輒向游客伸手。”朱義坤說。
  “文物保護法也明確規定了不可移動文物的修繕、保養責任。”朱義坤說,文物保護法第21條規定,國有不可移動文物由使用人負責修繕、保養;非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養。非國有不可移動文物有損毀危險,所有人不具備修繕能力的,當地政府應當給予幫助;所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務的,縣級以上政府可以給予搶救修繕,所需費用由所有人負擔。對文物保護單位進行修繕,應當根據文物保護單位的級別報相應的文物行政部門批准。對未核定為文物保護單位的不可移動文物進行修繕,應當報登記的縣級政府文物行政部門批准。
  此外,根據文物保護法和非物質文化遺產法的規定,各地還相繼制定了地方性的古城保護條例。像麗江,1994年6月實施了《雲南省麗江歷史文化名城保護管理條例》;2005年12月,又制定了《雲南省麗江古城保護條例》,規定禁止放養家禽、禁止隨地吐痰、不准搭建雨棚、不得直接燃燒原煤等。2008年10月1日施行的《雲南省迪慶藏族自治州獨克宗古城保護條例》規定,香格裡拉縣政府及其古城保護管理機構制定消防管理措施,加強消防隊伍和裝備建設,完善消防設施,保持消防通道暢通,消除火險隱患。古城內的單位和住戶應當配備必要的消防設施。古城內禁止銷售、燃放煙花爆竹等。規定十分細緻,考慮到了方方面面。
  古城維護存在隨意性
  古城維護不存在法律缺失的問題。火災為什麼頻頻發生,應該另尋原因。
  貴州定遠報京侗寨大火發生後,據當地寨民反映,由於寨民多在屋裡存放大量煙花爆竹,一旦遇有明火就會發生爆炸,造成重大事故。而香格裡拉獨克宗古城大火據查則是客棧老闆的電取暖器烤到了易燃物,民眾打開消防栓救火竟然發現沒有水。雲南麗江廣義街發生的大火則是孩童玩火所致。
  這些偶然因素之所以能引發滿城火光,歸納起來原因有三:一是三個古城的房屋都是木質結構,星星之火即可起到燎原之勢;二是居民的消防意識淡漠,在千年古木修建的房屋內私拉電線,安裝各種大功率電器;三是相關部門執法隨意性大,消防安全檢查不規範、走形式。
  對於木質結構房屋如何防火,當地政府心知肚明。據央視報道,香格裡拉獨克宗古城發生火災後,當地政府官員稱,木質古城需要經常修繕和保養,但財力有限,人力有限,顧不過來。而居民又不重視消防問題,私拉亂接電線。
  記者在香格裡拉古城遇到過,某夜客棧突然停電,出門與當地居民聊天得知原來這裡經常停電,很多居民都購置了發電機,並私拉亂扯電線。居民們說,他們多次向有關部門反映停電問題、房屋修繕問題,經常沒有下文。有時候有關部門會來關註一下,修一修,多數情況下沒人搭理。
  實際上,麗江收取古城維護費也是很隨意的。李先生經常在放假期間到雲南旅游登山,他從來沒有聽說過麗江收取古城維護費這回事。但張女士卻告訴記者說:“得保留好維護費收據,在下一個景點用得上。”朱義坤認為,這其實反映了某些地方古城管理工作中執法的選擇性、隨意性,雖有制度,但遠遠談不上管理的制度化。
  有了成文規定還需制度化管理
  “古城管理需要制度,更需要管理的制度化。”朱義坤說,“在沒有制度化管理的地方,法律制度無異於一紙空文。”
  朱義坤建議,針對古城的特點制定特色化、可操作性強的措施。他說,某些古城沒有自己的保護條例,一律適用文物保護法。而文物保護法過於宏觀,不能顧及到每個地方的特色,於是“法無明文規定”就成為當地政府不積極進行古城維護的藉口。而某些地方古城保護條例規定,不能用取暖設備、禁放家禽等,也缺乏可操作性。因為在寒冷的季節,當地沒有暖氣供應。家庭收入主要靠供應活雞活鴨,如果不考慮公民的具體生活情形,即使有規定也不可能得到切實的貫徹執行。對於古城安全維護而言,應當從當地的具體情況入手,古城全是木質建築的,需要加強對明火的控制;古城是磚石結構的,應當在維護時考慮到電力的佈局,以此為基礎制定古城保護制度。
  朱義坤說,對古城維護要進行制度化管理。制度化管理的核心在於一切按制度辦事。現實生活中不乏制度,但制度之所以成為一紙空文,根在執行不力,管理失範。因此,有成文規定的同時,還必須進行制度化管理,即做到管理制度的程序化、標準化和透明化。具體到古城維護上,要細化古城維護工作流程,嚴格按照制度規定定期檢查,避免出現打開消防栓卻發現沒水的情況。除了定期檢查,還應規定在多長時間內,對哪些特殊領域進行檢查;檢查的重點在哪裡,對於檢查中遇到的問題限定時間進行標準化處理、將問題及處理結果公佈在居民看得到的公開場合,等等。
  其實,2013年3月發生大火後,麗江在制度化管理方面下了很大功夫。據朱義坤介紹,2013年4月5日麗江頒佈實施了《麗江古城消防安全管理辦法》。該辦法針對麗江古城特殊的地理環境,對消防安全監督管理、安全要求、火災處置、舉報投訴、法律責任等內容作出規定,尤其是明確古城哪些區域屬於重點監管區域。
  記者在公安部消防局的網頁上看到,在落實該辦法過程中,麗江消防縱深推進大排查大整治發現火患1864處。全市共檢查單位1086家,發現火災隱患和違法行為1864處,下發責令改正通知書892份,三停18家,臨時查封6家,罰款91.8萬元,拘留4人。成效不可謂不大。
  “當然,還應加強對古城保護的法制宣傳教育。”朱義坤說,全社會和媒體都應負起責任,不能僅僅依靠古城所在地有關部門來保護古城,當地居民和游客也負有保護義務。  (原標題:古城收維護費仍頻發火災 專家:更需制度化管理)
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